Bu makalede, Avrupa Birliği’nin Lizbon Antlaşması’na kadar adım adım getirdiği Ortak Dış ve Güvenlik Politikası süreci; Maastricht Antlaşması’na kadar olan bölüm ve Maastrich’ten Lizbon Reform Antlaşması’na kadar olan bölüm olmak üzere iki başlık altında incelenmiştir. Bu başlıklar dahilinde yer alan düzenlemelerin ekseriyetle dış politika ve güvenlik politikalarına yansımaları üzerinde durulmuştur. İkinci Bölümde ise Lizbon Reform Antlaşması’nın getirdiği yeniliklerin fark edilebilmeleri için Antlaşma’nın temel maddelerinin saptanması yapılmıştır. Bu bölümün devamında Reform Antlaşması’nın Ortak Dış ve Güvenlik Politikalarına dair hükümleri kavramsal çerçevede analiz edilmiş ve sonuca bağlanmıştır.
AbstractAnahtar Kelimeler : Avrupa Birliği,Ortak Dış Politika, Güvenlik, Reform ,Antlaşma.
Abstract
In this article, The Common Foreign and Security Policy process, which the European Union has introduced step by step to the Lisbon Treaty, The section until the Treaty of Maastricht and the section from Maastricht until the Treaty of Lisbon Reform. It is emphasized that the regulations included in these headings often reflect on foreign and security policies. In the second part, the basic elements of the Treaty have been identified so that the innovations brought by the Lisbon Reform Treaty can be recognized. The provisions of the Reform Treaty on Common Foreign and Security Policies have been analyzed in the conceptual framework and concluded in the rest of this chapter. Keywords: Europe Union, Common Foreign Policy, Security, Reform , Treaty.
Özet
Soğuk Savaşın bitişi ve ABD liderliğindeki Batı bloğunun küresel zaferini ilan etmesiyle, batı değerler sistemi olan alt yapıda kapitalizm ve üst yapıda insan hakları evrensel nitelik kazanmaya ve küreselleşmeye başladı. Küreselleşen kapitalizmin zararlı etkilerinden korunmak, ekonomisi benzer yapıda olan aktörlerin gruplaşmasıyla mümkün olabilirdi. Bir bölgesel ekonomik entegrasyon projesi olan Avrupa Birliği, Soğuk Savaşın bitişiyle izlediği genişleme politikalarıyla bu gruplaşmaya manidar bir örnek teşkil etmektedir.
Entegrasyon zamanla ekonomiyle sınırlı kalmamış ve özellikle Orta ve Doğu Avrupa genişlemesinin sonucu olarak siyasal, sosyal ve kültürel entegrasyon ile topluluk daha heterojen bir yapıya evrilmiştir. Fakat topluluğun bu yeni yapısı özellikle federalist bakışa sahip olanlar tarafından oldukça sert eleştirilere maruz kalmıştır. Zira federalist düşünceye göre, kontrolsüz bir genişleme AB’nin siyasi bütünlüğünü bozacak ve dış işleri ve güvenlik politikalarında herhangi bir ortak karar alınmasını imkansız değilse de zor hale getirecektir. 11 Eylül sonrası ABD’nin Irak’a gerçekleştirdiği askeri müdahale, Libya krizi ve günümüze[1] kadar yaşanan benzeri bölgesel krizler AB’nin içindeki derin pozisyon farklılıklarını gözler önüne sermiş, bir anlamda federalist eleştirileri de doğrulamıştır.
Bu makalede, Lizbon Reform Antlaşması’nın AB Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’na getirdiği yenilikleri fark edebilmek ve anlaşılmasını sağlamak için antlaşmanın imzalandığı tarih olan 2007 yılına kadar AB’nin Dış Güvenlik ve Savunma Politikaları alanında kaydettiği gelişmeler olan Pleven, Fouchet planları, Davignon Raporu, Tek Avrupa Senedi, Maastricht ve Amsterdam Antlaşmaları, St.Malo, Helsinki ve Nice Zirveleri incelenecektir. Daha sonra Lizbon Reform Antlaşması’nın ODGP ile ilgili maddeleri değerlendirilecek ve nihai olarak Antlaşmanın getirdiği kavramsal yenilikler açıklanacaktır.
- Lizbon öncesi ODGP alanında yaşanan gelişmeler
1.1.Maastricht Antlaşması’na kadar ODGP ve Dış Politikanın seyri
Ortak Dış ve Güvenlik politikası oluşturma süreci 1950’li yıllarda İngiltere Başbakanı Winston Churchill tarafından demokratik denetim mekanizmasına sahip bir Avrupa ordusu oluşturma önerisi ile fikirsel olarak temellendirilmiştir.
Aynı yıllarda Fransa Başbakanı Rene Pleven, Avrupalı devletlerin askeri güçlerini uluslarüstü bir yapıda birleştirme ve ortak Avrupa ordusu oluşturmayı öngören bir Avrupa Savunma Topluluğu kurma fikrini ortaya atmıştır.
Pleven planı ile başlayan bu süreci, siyasal birlik ve ortak dış güvenlik politikası oluşturmayı hedefleyen Fouchet Planı takip etmiştir. 18-19 Temmuz 1961 tarihinde Bonn’da toplanan altı ülkenin devlet ve hükümet başkanları tarafından görüşülen Fouchet Komitesi’nin önerdiği plan, 2 Kasım 1961’de Komisyon’a sunulmuştur.[2]Söz konusu planda, ‘Birliğin üye devletlerin ve halklarının farklılıklarına saygı üzerine kurulu olduğu’ [3] belirtilerek hükümetlerarası yapı oluşturma amacının altı çizilmiştir.
1.Fouchet Planı’nın kurumsal yapıyı değiştirmesi ve karar alma mekanizmasının oybirliği esasına dayandırılması beraberinde birçok eleştiriyi getirmiş ve bu eleştiriler sonucunda, 1.Fouchet Planı kabul edilmemiştir.
Bu arada plan üzerinde uzlaşma olasılığının zayıf olduğunu gören Fransa, daha 1.Fouchet Planı üzerindeki müzakereler devam ederken, 18 Ocak 1962 tarihinde Komisyon’a yeni bir taslak sunmuştur. ‘2.Fouchet Planı’ olarak adlandırılan belgenin 1. maddesinde devletler birliğinin ‘Birlik’ olarak tanımlandığı ve anlaşmayla bir birlik kurulacağı ve Birliğin kendilerini dış tehditlere karşı koruma kapasitesini artıracağını belirtmişlerdir.
Sonuç olarak, işbirliği sistemine dayalı bir devletler birliği yaratmayı öngören ve NATO’ya atıf yapmayan ve siyasi konular başlığı altında savunmaya da yer verilmek istenmesi nedeniyle ciddi tartışmalara neden olan [4] Fouchet Planları’nın başarısızlığının en önemli nedeni üye devletlerin kendi güvenlikleri için NATO şemsiyesinin korunmasını savunmasına karşın Fransa’nın Avrupa Savunmasının ABD’den bağımsız olmasını istemesiydi.
Her ne kadar Avrupa Toplulukları üyesi devletler arasında bir Avrupa Siyasi Birliği ve Avrupa Siyasi Topluluğu kurulmasına yönelik girişimler başarısız olmuş ve üye devletlerin arasındaki entegrasyonun öncelikle ekonomik alanda gerçekleştirilmesi gerektiği görüşü ağırlık kazanmış olsa da dış politika ve güvenlikle ilgili girişimler, egemenlik yetkilerinin Topluluklara devri konusu görüşülmeden özellikle Fransanın izlediği politikaların bir sonucu olarak sürdürülmeye devam etmiştir.
Pek çok bakımdan ODGP’nin habercisi olan Fouchet Planları, Avrupa’da birçok duyarlı güvenlik sorununun tartışılmasının yolunu açmış ve kendinden sonraki işbirliği girişimlerine rehberlik etmiştir.
Fouchet Planından sonra 1970 yılında dış politika konularında işbirliğinin nasıl sağlanacağının belirlenmesi için Luxemburg Zirvesinde Davignon Raporu yayımlanmış ve bu rapordan sonra Avrupa Siyasi İşbirliği oluşturulmuştur. Oybirliği ile karar alan üye ülke dışişleri bakanlarının bir araya gelmesiyle oluşan ASİ, dış politika konusunda da işbirliğinin sağlanmasını hedeflemiştir.
Pleven ve Fouchet Planlarıyla karşılaştırıldığında, daha mütevazi bir işbirliği mekanizması öngören ASİ, dış politika konusunda koordineli ve ortak hareket etme vaadi, karar alma sürecinde hükümetlerarası oybirliğinin sağlanması, politikaların uygulanmasında dışişleri bakanları arasında görüş alış verişi için bir forum işlevi görüyordu. ASİ aynı zamanda, Avrupa Toplulukları ülkelerinin üçüncü ülkelerdeki ve uluslararası kuruluşlardaki temsilcileri arasında işbirliğini de içermekteydi.
Davignon Raporu’na göre ASİ’nin amacı, düzenli bilgi değişimi ve danışmanlar yoluyla uluslararası sorunlar üzerinde karşılıklı anlayış sağlama, tutumların koordinasyonu ve görüşlerin uyumlaştırılmasıydı. Bu çerçevede AET’nin, karşılıklı haberleşme ve işbirliği mekanizmalarını işleterek uluslararası alanda daha aktif bir rol oynamaya başlamasıyla farklı çıkarlara sahip AT üyeleri, giderek artan bir şekilde ortaklarının dış politika tutumlarını dikkate almaya başladılar.[5]
ASİ ile üye devletler arasında işbirliği, danışma mekanizması ve ‘koordinasyon refleksi’ oluşturulmuştur. Oluşturulan koordinasyon refleksi, dış politik ve sosyal görevlerde ve dışişleri bakanlıklarında gözlemlenebiliyordu. Bir sorunla karşılaşıldığı zaman yetkililer görüş alışverişinde bulunmak ve yeni seçenekler oluşturmak için COREU iletişim ağından irtibata geçiyorlardı ve tek tek ülkelerin ulusal tutumları oluşmadan önce bir uzlaşma (konsensus) sağlanıyordu.
COREU iletişim ağı 1973 yılında, üye devletlerin herhangi bir sorun karşısında birkaç saat içinde ortak tavır alabilmelerini mümkün kılmak amacıyla oluşturulmuştur.[6]
23 Temmuz 1973 tarihinde AT üyesi devletlerin dışişleri bakanları Kopenhag’da dış politika alanında Avrupa Siyasi İşbirliği’nin güçlendirilmesi üzerine bir rapor yayımladılar. Kopenhag Raporu olarak adlandırılan raporda, üye devletlerin bütün önemli dış politika sorunları üzerine birbirleriyle danışmalarda bulunmadan tavır belirlememesi ilkesi kabul edilmiştir.
Aynı zamanda Avrupa bütünleşme sürecinin gelişmesinde Avrupa Toplulukları’nın organları ile ASİ arasındaki işbirliğinin kuralları konulmuştur. Bu rapor ile Komisyon ASİ toplantılarına katılmaya başlamış, bu durum ASİ’nin işleyişini güçlendirmiştir. [7]
Dokuz ülkenin dışişleri bakanları, ASİ sürecini gözden geçirerek dış politika alanında karar almadan önce birbirlerine danışma yöntemleri oluşturmak amacıyla yayınladıkları raporda, Avrupa Toplulukları üyesi devletler arasında ASİ çerçevesinde ortak hareket etme konusunda uzlaşma (konsensus) sağlanmış ve bu bağlamda dışişleri bakanlarının yılda en az dört kez bir araya gelmesi, kurulacak bir siyasi komitenin de ayda bir veya gerekli hallerde daha sık toplanarak görüş alışverişinde bulunması kararlaştırılmıştır. Ayrıca, ASİ çalışmalarının Topluluk Konseyi Dönem Başkanı tarafından yürütüleceği, bir sekreterliğin de kendisine yardımcı olacağı ve Topluluğun diğer organlarının da ASİ çerçevesinde oluşturulan politikalar konusunda bilgilendirileceği belirtilmiştir.[8]
Yukarıda özetlenen gelişmeler sonucunda devlet ve hükümet başkanlarının başlangıçtaki ASİ üzerindeki tek karar verici olma tekeli büyük ölçüde azaldı. Koordinasyon refleksi ve dışişleri bakanlıklarında ve dış görevlerde daha rahat gözlemlenebildi. Herhangi bir sorun ile karşılaşıldığında politika seçenekleri üzerinde düşünme ve görüş alışverişinde bulunabilmek için COREU iletişim ağını otomatik olarak harekete geçiren üye devletler ulusal tutumlarını belirlemeden önce aralarında bir uzlaşma oluşturmuş oluyorlardı.
Avrupa Siyasi İşbirliği yapısının gelişiminde Paris Zirvesi’nin de katkıları olmuştur. 9-10 Aralık 1974 tarihinde gerçekleştirilen zirvede, Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi ‘Avrupa Konseyi’ adıyla kurumsal bir yapıya kavuşturulmuştur.Avrupa Konseyi zirvelerinde ASİ ilkelerinin ortaya konulması, AT ve ASİ politikalarının koordinasyonu ve politikaların veya çıkarların çatışması halinde anlaşmazlıkları çözme ve Avrupa’nın dış politika sorunları üzerine deklarasyonlar yayınlama gibi görevleri vardı.Avrupa Konseyi’nin kurulması ve bir organ olarak resmiyet kazanması, ASİ’nin gelişiminde önemli bir itici güç olmuştur. Avrupa Konseyi zirveleri ASİ sürecini yönetmeye ve ASİ ile AT arasındaki temel bağlantıyı sağlamaya başladı.
Paris Zirvesi’nde, Avrupa’nın inşasında siyasi işbirliğinin rolünün arttığına dikkat çeken devlet ve hükümet başkanları, Avrupa Toplulukları’nın çıkarlarını etkileyen uluslararası ilişkiler alanlarında diplomatik eylemleri koordine etme ve ortak tutumlar benimseme kararlıklarını yinelediler.
ASİ mekanizmasının kurumsallaşmasında dönüm noktası olan Paris Zirvesi’nde AT üyesi devletlerin devlet ve hükümet başkanlarının katılacakları toplantılar süreciyle 1980 yılından önce Avrupa Birliği’ni gerçekleştirme hedefi ortaya konulmuştur. Bu hedef doğrultusunda bir adım olarak bir rapor hazırlanması için dönemin Belçika Dışişleri Bakanı Leo Tindemans görevlendirilmiştir.[9]
Tindemans’ın 29 Aralık 1975’de tamamlanan Avrupa Siyasi İşbirliği’nin geleceğine ışık tutan raporu, açıkça Avrupa Birliği’nin ortak bir dış ve güvenlik politikası olmadan eksik kalacağını; birleşik bir Avrupa’nın vücut bulabilmesi için daha uluslarüstü bir yapıya geçilme ihtiyacını; dış politika sorunları üzerine tek bir karar verici organın önemini; ASİ’ye hukuki statü verilmesi ve AT’nin dış ilişkilerinden tek sorumlu olması önerilerini getirmiştir.
Topluluk üyesi devletler arasında ekonomik ve parasal birliğin kurulması; Topluluk organlarında reforma gidilmesi; ortak bir dış politika ile ortak bölgesel ve sosyal politikaların uygulanması; 1980 yılına kadar birlik sürecinin tamamlanması; dışişleri bakanlarının “Avrupa Birliği”nin oluşumu hakkındaki gelişmeler konusunda Konsey’e yıllık rapor vermekle yükümlü kılınması; Topluluk ile Avrupa Siyasi İşbirliği ayrımının ortadan kaldırılması; ASİ’nin hukuki bir zemine oturtulması; ortak dış politikanın temel yöneliminin Konsey tarafından belirlenmesi ve Bakanlar Konseyi’nin bu süreçte aktif rol oynaması konularında iddialı öneriler yer almıştır.
Dış politika konularında üye devletlere gerekli olduğunda nitelikli çoğunlukla ortak tutum benimsemeleri yasal zorunluluğunu da getiren raporun amacı, dokuzlar Avrupası’nın dünyanın geri kalanı ile tek bir sesle konuşmasını sağlamaktı. Rapor, Konsey’in oyçokluğuyla karar almasını ve Komisyon’un dış ilişkilerdeki rolünün arttırılmasını önerdiği için, üye devletler tarafından egemenlik haklarının kısıtlanması girişimi olarak algılanmış ve reddedilmiştir.
Dönemin Almanya Dışişleri Bakanı Genscher ve İtalya Dışişleri Bakanı Colombo tarafından Avrupa Birliği konusunda hazırlanan ve 4 Kasım 1981 tarihinde Konsey’e sunulan “Gencher-Colombo Raporu”, bir ‘Avrupa Birliği’ kurulabilmesi için Avrupa Toplulukları’nın daha etkin hale getirilmesini, siyasi işbirliğinin arttırılarak üye devletler arasında ortak bir Avrupa dış politikasının geliştirilmesini, ekonomik işbirliği alanlarının genişletilmesini ve güvenlik konularında yeni düzenlemelerin yapılmasını, kültürel alanlarda işbirliğinin sağlanmasını ve Avrupa Parlamentosu’nun güçlendirilmesini öngörmekteydi.
Söz konusu planla, o zamana kadar NATO çerçevesinde değerlendirilmeleri nedeniyle ele alınmayan savunma konuları tartışmaya açılarak, AT savunma bakanlarının da dışişleri bakanları gibi belirli aralıklarla bir araya gelmeleri önerilmiştir. Avrupa güvenliği için, Topluluk üyesi ülkelerin güvenliklerine yönelik tehditler bakımından ortak bir değerlendirme yapmaları, tehditlere karşı koyabilmek için ortak bir dış politika oluşturulması ve terörizmin önlenmesi için ortak eylem ve kriz durumlarında ortak tavır alınması kararlaştırılmıştır.[10]
Dış politika, savunma ve adalet gibi yeni alanlarda AT’nin gücünün geliştirilmesini; siyasi işbirliğinin bir “Avrupa Birliği” kapsamında gerçek bir ortak dış politikaya dönüştürülmesini öneren; güvenliğin savunma boyutunun ASİ mekanizmasına dahil edilmesi gerektiğini dile getiren ve Avrupa Tek Senedi’ne öncülük eden Gencher-Colombo Raporu, federatif özellikler taşıması nedeniyle AT üyeleri tarafından kabul edilmemiştir. Ancak bu rapor, ASİ’nin kapsamını ve rolünü tanımlama sürecinin önünü açmıştır.
1980’li yılların birinci yarısında yaşanan gelişmeler olan SSCB’nin Afganistan’ı işgali ve İran’da meydana gelen devrim, 1980’lerin ikinci yarısında ASİ’nin AT kurucu antlaşmalarına eklenmesi gereksinimini ortaya koymuştur. Uluslararası alanda meydana gelen sorunlar ve dış politikada daha etkin olma arzusu, 1987 yılında yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedi ile giderilmiştir. Tek Senet ile ASİ’nin yasal zemine oturtulması ve Brüksel’de daimi bir sekretarya oluşturulması mümkün olmuştur.
Ortak dış politika alanında işbirliğini geliştirmek için mütevazi, fakat etkili bir mekanizma oluşturan ATS,54 ASİ üyelerinin antlaşmalar dışında hükümetlerarası protokollerle kabul ettikleri konuların tümünü müktesebata dahil etmiş, diğer bir deyişle, fiili işbirliğini, kurumsal hale getirmiştir.
1980’lerin ortasına kadarki dönemde dış politika ve güvenlik konularında sınırlı da olsa başarı sağlanmış, ancak Avrupa Tek Senedi’ne kadar AT Antlaşmaları’na dahil edilmediği için hukuksal dayanaktan yoksun, sadece siyasi yönü olan bir danışma süreci ve uzlaşma mekanizması olarak kalan ASİ’nin en temel sorunu yasal bir temelinin oluşturulamamış olmasıydı. Zira bütün sistem, parlamentoların demokratik onayı olmaksızın, üye devletlerin dışişleri bakanları tarafından anlaşmaya varılan belgelere dayanmaktaydı.[11]
Bu sorunu aşabilmek için ASİ’nin “Avrupalılaşmasına” çalışıldı. Avrupalılaşmadan kasıt, ASİ normlarının kodifiye edilmesi ve AT aktörlerinin ASİ’nin içine dahil olmasıdır. Bu kapsamda, Avrupa’da dış politika alanında işbirliğini resmileştiren ilk antlaşma olan Avrupa Tek Senedi, ASİ’nin yapısını ve çalışma yöntemlerini değiştirmeden ASİ’ye yasal bir temel sağlamıştır. Üye devletler arasındaki siyasi işbirliğini, ekonomik bütünleşme ile aynı düzeyde ve önemde kabul eden ATS ile güvenlik ve dış politika konuları antlaşmaya dahil edilmiştir. ASİ, tüm dış politika sorunlarını kapsamıştır. ASİ’nin yasal çerçevesinin oluşturulmasıyla AT’nin etkinliği de artmıştır.
ATS’nin III. başlık hükümleri sayesinde ASİ ile Topluluğun kurumları arasında bir ilişki kurulmuştur. ASİ dışişleri bakanları toplantılarına Topluluğun dönem başkanlığını yürüten üye devletin dışişleri bakanının başkanlık yapması, Konsey ile ASİ arasında iletişim kurulmasını sağlamıştır. Ayrıca, Komisyon’un ASİ toplantılarına tümüyle katılımı ve dönem başkanlığının ASİ’nin gündeminde yer alan dış politika sorunları konusunda parlamentoyu bilgilendirmesi, ASİ ile Topluluğu birbirine yaklaştırmıştır.[12]
“Yüksek Akit Taraflar”, bu senedin önsözünde “Avrupa Birliği’ni bir yandan kendi kuralları çerçevesinde çalışan Avrupa Toplulukları, diğer yandan da imzacı devletler arasındaki dış politika alanında ASİ’ye dayanarak kurmaya ve bu birliği gerekli araçlarla donatmaya kararlı…” olduklarını belirterek, ismini koymadan iki sütunlu bir yapı getirmişler, Topluluk ile ASİ ayrımını açıkça ortaya koymuşlardır. Avrupa’nın ortak çıkarlarını ve bağımsızlığını etkin bir şekilde korumak için giderek artan bir şekilde tek sesle konuşmak, dayanışma ve birlik içinde hareket etmek amaçlanmıştır.[13]
ATS’nin 30. maddesinin 1. paragrafında: “Avrupa Toplulukları üyesi olan Yüksek Akit Taraflar, birlikte bir Avrupa dış politikası hazırlamaya ve gerçekleştirmeye çaba harcayacaklardır.” ifadesiyle ortak bir dış politika oluşturma hedefi açıkça ortaya konulmuştur.[14]
Maastricht Antlaşması ile Avrupa Birliği’nin tek kurumsal çerçevesinin bir parçası olan ODGP’nin yeni araçları olan ortak tutum ve ortak eylemler de ASİ rejiminin araçlarına dayanmaktadır. “Ortak Eylem” fikri ilk olarak ATS’nin 30. maddesinde ortaya konulmuştur.
Görüldüğü gibi Birlik içinde ODGP’nin oluşturulması ve savunma konusunda da bütünleşmenin sağlanabilmesi için Maastricht Antlaşması öncesinde pek çok adım atılmış ve Birliğin dış politika alanında etkin olabilmesi için düzenlemeler yapılmaya çalışılmıştır. Ancak bu çabaların önemli yol katedilmesini sağladığı fakat arzu edilen etkinliğe de ulaşamadığı görülmektedir. Bu durumun temel sebebi, üye devletlerin Birliğin siyasi yapısı ve geleceği ile ilgili uzlaşamamış olmaları ve farklı bakış açılarına sahip olmalarıdır.
Bir sonraki bölümde Maastricht Anlaşmasından Lizbon Antlaşmasına kadar geçen süre içerisinde ODGP ve AGSP’ye ilişkin yapılan düzenlemeler değerlendirilecektir.
1.2. Maastricht, Amsterdam, Nice Antlaşmaları Düzenlemeleri Çerçevesinde ODGP ve AGSP’ye İlişkin Düzenlemeler
Avrupa Birliği Antlaşması’nın yürürlüğe girmesiyle birlikte ODGP, ASİ’nin yerini almıştır. Maastricht Antlaşması’nın J.1 (1) yeni m.11’de “Birlik ve Üye devletler belirtilen dış ve güvenlik politikasının tüm alanlarında ortak dış politikası tanımlar ve uygular” ifadesi yer almaktadır. Maastricht Antlaşması’nın J.1 (2) maddesine göre ODGP’nin amaçları şu şekilde belirlenmiştir:
- Birliğin ortak değerlerini, temel çıkarlarını ve bağımsızlığını korumak,
- Birliğin ve üye devletlerin güvenliğini her bakımdan güçlendirmek
- Barışı korumak ve uluslararası işbirliğini güçlendirmek
- Uluslararası işbirliğini geliştirmek
- Demokrasiyi ve hukukun üstünlüğünü ve insan haklarına ve temel hak ve özgürlüklere saygıyı geliştirmek ve pekiştirmek[15]
AB Antlaşması, ODGP konusunda hükümetlerarası statünün ötesinde bir yenilik getirmiş değildir. Antlaşma ODGP’nin karakterini ve amaçlarını ortaya koymuş, ortak eylem ve ortak tutum olmak üzere iki önemli dış politika aracı belirlemiştir.
AB’nin altı ayda bir toplanan Hükümet ve Devlet Başkanları Zirvesi’nde belirlenen genel ilkelere uygun olarak AB Bakanlar Konseyi somut hedefler saptamaktadır. Bu hedeflere ulaşılabilmesi için üye devletlerin bütün kaynaklarını seferber ettikleri ve eşgüdümlü olarak gerçekleştirdikleri eyleme ortak eylem denilmektedir. Ortak eylemlerin, Birlik tarafından operasyonel eylemin gerekli görüleceği belirli durumlara yönelik olması nedeniyle açık olması gerekmektedir. Bu nedenle ortak eylemlerin, Birliğin kullanımı için hazır olacak araçlar, zaman ve uygulama şartlarını belirtmesi gerekmektedir. AB Bakanlar Konseyi tarafından alınan ortak tutum kararları ise tematik veya coğrafi nitelikli özel bir konuya ilişkin AB’nin tutumu veya yaklaşımı belirlenirken üye devletlerin ulusal politikalarını, belirlenen bu ortak tutumlara uyumlu hale getirmeleri gerekmektedir.[16]
Bununla birlikte Maastricht Antlaşması’nda ortak bir savunma politikasının belirlenmesi ile ilgili temel ilkeler belirlenmiştir. AB’nin savunmasıyla ilgili karar ve işlemler Batı Avrupa Birliği’ne (BAB)6 verilmiştir. Bu şekilde BAB’ın Avrupa Birliği’nin savunma ayağı ve NATO’nun Avrupa kanadı olarak geliştirilmesi öngörülmüştür. [17]
Bu arada NATO’nun da AB’deki gelişmelere paralel olarak uyum sağladığını söylemek gerekir. NATO 1994 yılında Brüksel Zirvesi’nde Avrupa Güvenliği Savunma Kimliğinin oluşturulmasına ve AB’nin BAB üzerinden NATO imkanlarını kullanmasına izin verilmiştir. Combined Joint Task Forces (Birleşik Müşterek Görev Kuvvetinin) oluşturulmasına da karar verilmiştir . 1996 yılında yapılan Berlin Zirvesinde AGSK’nin güçlendirilmesine karar verilmiş ve sözü edilen mekanizma Berlin Plus ismini almıştır.[18]
1997 Amsterdam Antlaşması hem ODGP’yi hem de AGSP’yi daha kurumsal hale getiren düzenlemelere yer vermiştir. Amsterdam Antlaşmasının III. Bölümü “Etkin ve Uyumlu Dış Politika” başlığını taşımakta olup, söz konusu bölüm hükümleri itibarıyla ODGP’nin kurumsal yapısı, karar alma süreci ve tasarruf türlerine ilişkin değişiklikler yapılmıştır. ODGP’ye yönelik yapısal değişikliklerin başında bir Politik Planlama ve Erken Uyarı Birimi’nin kurulması gelmektedir. Söz konusu birim AB Bakanlar Konseyi’nin Genel Sekreterliği’nin sorumluluğu altında kurulmuştur. Politik planlama ve erken uyarı biriminin amacı uluslararası olayların analizini yapmak, Avrupa Topluluklarının dış politikası ile ODGP arasında ve üye devletlerin dış politikalarıyla uyum sağlamaktır.[19]
Amsterdam Antlaşması ile yapılan diğer önemli bir değişiklik nitelikli çoğunlukla karar alabilme olanağının ön plana çıkarılmış olmasıdır. Daha önce Konsey ODGP alanında karar alınmasına sadece oy birliği ile karar verebilmekteydi. Yeni düzenlemede ise kararlar yine oybirliğiyle alınabilecek olmasına rağmen, üyeler çekimser de kalabileceklerdir. Oybirliği gereken oylamalarda çekimser kalan devlet bir açıklamayla o karara tabi olmaktan kurtulabilmektedir. Çekimser oy, oybirliğini bozmamakta ama çekimser kalan üye devler bu kararı uygulayamamaktadır. Çekimser oyların ağırlıklı ekseriyetin 1/3 ü kadar olması halinde o kararın alınamaması sonucunu doğuracağı da kabul edilmektedir.
Bir diğer değişiklik ise Birliğin görev alanındaki genişlemedir. Amsterdam ile Avrupa Birliği’nin savunma ve güvenlik politikalarına “insani amaçlı barış faaliyetleri, kriz yönetimi, dış sınırların korunması gibi yeni unsurlar eklenmiştir.Amsterdam Antlaşmasında Petersberg Görevleri’nin ODGP kapsamında değerlendirilmesi ile de Birliğin geliştirmek istediği yeni güvenlik kimliğine katkıda bulunulmuştur.
1999 yılı içerisinde yapılan Köln ve Helsinki Zirvesi de AGSP açısından önemli gelişmeler içermiştir. Sözü edilen zirveler, ODGP’nin güvenlik ve savunma boyutunu geliştirmeleri açısından önem taşıyan zirvelerdir. Helsinki Zirvesi’nde, AB üyesi devletler arasında kriz yönetiminin yapısı şekillendirilmeye çalışılmıştır. Zirve Sonuç Bildirgesi’nde, bir müdahale biriminin kurulmasına, danışma görevini üstlenecek kurumlar olan, Siyasi ve Güvenlik Komitesi ile AB bünyesinde askeri eylemlerin gerçekleştirilmesinden sorumlu olacak geçici süreli bir Askeri Komite oluşturulmasına karar verilmiştir. Bununla birlikte, 2003 yılına kadar üye Devletlerin katkısıyla, 60.000 askerden oluşan 2 ay içinde konuşlandırılabilecek Acil Müdahale Gücü’nün kurulması kararlar arasında yer almıştır.
Her Zirvede adım adım geliştirilen düzenlemelere rağmen bu konuda beklenilen gelişme St. Malo sürecine kadar sınırlı olmuştur. 4 Aralık 1998 tarihinde yapılan St. Malo Zirvesi ise AGSP açısından bir dönüm noktasına işaret etmektedir. “Otonom” bir savunma oluşturma fikri üye devletleri tedirgin etmiş olmakla birlikte Atlantik ittifakının birliği açısından da bir tehdit niteliği taşımıştır.[20]
İngiltere ve Fransa’nın, AB’nin ODGP kapsamında bir güvenlik aktörü olarak imkân ve yeteneklerinin arttırılması konusundaki kararları, AB’nin sivil aktör olarak oynadığı geleneksel rolün değişeceği konusunda sinyaller vermiştir. Bağımsız bir savunma politikası oluşturulması ABD’yi rahatsız etmiş olmakla birlikte, Colin Powell, Avrupalı müttefiklerinin daha bütünleşmiş bir Avrupa için attıkları adımları memnuniyetle karşıladıklarını ve savunma alanında gerçekleştirilen çalışmaların NATO’nun gücünü arttırdığı sürece destekleneceğini belirtmiştir. Kısaca AGSP, NATO ile işbirliği yaptığı ve NATO’yu güçlendirdiği sürece ABD’nin yeni oluşuma bir itirazı olmayacaktır.
11 Aralık 2000 tarihleri arasında yapılan Nice Zirvesi’nde AGSP’nın, ODGP’nın bir uzantısı olduğu resmen deklare edilirken, bu bağlamda güçlendirilmiş işbirliği prensibinin işletilebilmesi için, işbirliği yapmak isteyen üye Devletlerin, kendi aralarında anlaşmaya vardıktan sonra, diğer Devletlerin katılımını beklemeksizin, karar aldıkları konularda işbirliğine gitme yetkisine sahip oldukları vurgulanmıştır[21]. Ancak, Amsterdam Andlaşması’nda olduğu gibi, Nice Zirvesi’nde alınan kararlar itibarıyla da “savunma” konuları, güçlendirilmiş işbirliği prensibi dışında bırakılmıştır. Nice Zirvesi’nde ayrıca, AGSP çerçevesinde oluşturulan “Acil Müdahale Gücü” içinde faaliyet göstermek üzere, AB Bakanlar Konseyi bünyesinde sürekli olarak çalışmalarda bulunacak, “Siyasi ve Güvenlik Komitesi”, “Askeri Komite, “Askeri Kurmayı” isimli üç yeni birim oluşturulmuş ve BAB’nin operasyonel faaliyetlerinin büyük bir bölümünün, AB tarafından devralındığı da açıklanmıştır.[22]
Bu bağlamda, AGSP’nın oluşturulmasına ilişkin bu deklarasyonun da içinde yer aldığı, ABKA’na bazı yeni değişiklikler ve eklemeler getiren Nice Andlaşması’nın, AB üyesi Devletlerin Devlet ve Hükümet Başkanları tarafından 26 Şubat 2001 tarihinde imzalanmasının ardından, üye Devletlerin iç hukuklarınca belirtilen yöntemlerle onaylanması sonucunda 1 Şubat 2003 tarihinde yürürlüğe girmesi, AB üyesi Devletler arasında ODGP’nın ve AGSP’nın kurumsallaşması açısından büyük bir önem taşımıştır.[23]
2.Lizbon (Reform) Antlaşması’nda ODGP ve AGSP
1 Mayıs 2004 tarihinde Estonya, Litvanya, Letonya, Macaristan, Çek Cumhuriyeti, Slovakya, Polonya, Güney Kıbrıs Rum Kesimi, Malta ve Slovenya’nın tam üye olarak Birliğe kabul etmesini takiben, genişleyen ve coğrafi olarak Avrupa kıtasının büyük bir bölümünü kapsayan AB’nin uluslararası ilişkiler sisteminde nasıl bir rol oynaması gerektiği tartışmaları da yeniden başlamıştır. Bu kapsamda akademik ve politik çevrelerdeki tartışmalarda, AB’nin kendi içinde nasıl bir derinleşme politikası izlemesi gerektiğinin yanı sıra Birliğin uluslararası güvenlik ve savunma alanlarında nasıl ortak bir politika oluşturması gerektiği de gündeme gelmiştir.
Bu tartışmalarda, AB’nin dinamik yapısındaki değişim ihtiyacı bir AB Anayasası’nın oluşturulması konusundaki çalışmalarla daha da somut hale gelmiş ve 2001 yılı Aralık ayında yapılan Laeken Zirvesi ile başlayan süreç sonunda, 17-18 Haziran 2004 tarihinde Devlet ve Hükümet Başkanları düzeyinde Nice’te toplanan AB Konseyi tarafından AB Anayasası benimsenmiştir. [24]
AB Anayasası, 29 Kasım 2004 tarihinde Roma’da düzenlenen bir tören ile üye Devletlerin Devlet ve Hükümet Başkanları tarafından imzalanmış ve akabinde üye Devletlerin iç hukuklarının öngördüğü prosedüre göre onaylama işlemine tâbi tutulmuştur. Ancak, 29 Mayıs 2005 tarihinde Fransa’da ve 1 Haziran 2006 tarihinde Hollanda’da yapılan referandumlarda sonuçların olumsuz çıkması üzerine AB Anayasası yürürlüğe girememiştir.[25]
AB Anayasası’nın reddedildiği süreç içerisinde ise, ODGP ve AGSP’na bir etkinlik kazandırmanın yanı sıra, Birliğin sınır ötesi ilişkileri, göç ve mülteci sorunları gibi konularda güvenlik, savunma, sosyal ve ekonomik perspektif ışığında daha yoğun tartışılmaya başlanmıştır.Bu bağlamda AB Konseyi, AB Anayasası’nın yürürlüğe girememesine çözüm üretmek için 21-22 Haziran 2007 tarihlerinde Brüksel’de yapılan Zirve’nin Sonuç Bildirgesi ile AB’nin üzerine kurulu olduğu Andlaşmaları revize edecek bir Hükümetlerarası Konferans (HAK)’ın toplanması kararını almıştır.
HAK’ın Birlik Anayasası’nın yerini alacak Reform Anlaşması üzerinde çalışmalarını tamamlamasını takiben, Polonya, İtalya ve Bulgaristan’ın itirazlarının giderilmesi neticesinde, Reform Andlaşması 13 Aralık 2007 tarihinde üye Devletlerin Devlet ve Hükümet Başkanları tarafından imzalanmıştır. 17 Aralık 2007 tarihli AB Resmi Gazetesi’nde yayımlanmış olan Andlaşmanın, planlanan tarih olan 1 Ocak 2009’da yürürlüğe girebilmesi için, üye Devletlerin iç hukuklarının öngördüğü prosedüre göre onaylama işlemine tâbi tutulma sürecine ise başlanmıştır.
2.1. Reform Antlaşması’yla getirilen değişikliklerin saptanması
AB Dış Politikasının askeri ayağını oluşturan güvenlik politikasında Lizbon Antlaşması ile yapılan en belirgin değişim Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası (AGSP) olan isminin Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası (OGSP) olarak değiştirilmesi olmuştur. [26]Ana hatlarıyla Reform Antlaşması ile getirilen diğer önemli değişiklikleri aşağıdaki biçimde tespit etmek mümkündür:
- Reform Andlaşması Md. 1. ile AB’nin üzerine kurulu olduğu tüm Kurucu Andlaşmalardan ‘Topluluk’ terimi kaldırılmakta ve yerine Birlik terimi ikame edilmektedir. Diğer bir ifade ile Reform Andlaşması, AB Kurucu Andlaşması ile AT Kurucu Andlaşması’nı değiştirmektedir. AB Kurucu Andlaşması değişikliklere rağmen ismini korumaktadır. Ancak AT Kurucu Andlaşması’nın ismi “Birliği’nin İşleyişine İlişkin Antlaşma” olmakta ve AB tüzel kişilik kazanmaktadır.
- Kurumsal yapıdaki değişiklikler:
- AB Konseyi Başkanlığı: Altı ayda bir değişen AB Dönem Başkanlığı’nın yerine geçecek bir Konsey Başkanlığı sistemi kurulmuş olup, iki buçuk yıllığına atanacak bir Konsey Başkanı’nın seçimi öngörülmüştür.
- Dışişleri ve Güvenlik Politikası Birlik Yüksek Temsilcisi
- AB Bakanlar Konseyi: AB Bakanlar Konseyi’nde alınacak olan kararlar için nitelikli çoğunluk getirilmiş olup, 2014’ten itibaren üye Devlet sayısının en az % 55’i ve en az on beş Devleti kapsayan ve Birlik nüfusunun en az % 65’inin temsili öngörülmüştür.
- AB Komisyonu: 2014 tarihinden itibaren, üye Devlet sayısının üçte ikisi kadar komiserin seçilmesi ve belli bir coğrafi dağılım ile büyük-küçük Devlet dengesine göre sırayla görevlendirilmesi kararlaştırılmıştır.
- AB Temel Haklar Şartı: AB Anayasası’nın ikinci bölümünde yer alan Temel Haklar Şartı, Reform Antlaşması’nın dışında farklı bir metin olarak bir gün önceden imzalanmış olup, bazı üye Devletlerin (Polonya ve İngiltere) taraf olmamasına rağmen, diğer üye Devletler için hukuki bağlayıcılık kazanmıştır.
- Güçlendirilmiş İşbirliği: Reform Andlaşması Md.10 ile Avrupa Topluluğu Kurucu Andlaşması Md. 11 ve 11a hükümleri değiştirilmiştir. Yapılan bu değişiklikler ile üye Devletlerin, sadece Birliğin münhasır olmayan yetkileri çerçevesinde güçlendirilmiş bir işbirliğine gidebilecekleri ve bu yöntemin Avrupa Birliği’nin İşleyişi İle İlgili Andlaşma’nın 328. Md.’sine uygun olarak her zaman tüm üye Devletlere açık olduğu belirtilmiştir. Reform Andlaşması Md. 10/2 ise, Birliğin amaçlarının geliştirilmesini, çıkarlarının korunmasını ve entegrasyon sürecini güçlendirmeyi amaçlayan Güçlendirilmiş İşbirliği’nin kurulabilmesi için gereken minimum üye Devlet sayısının en az 9 olduğunu ve güçlendirilmiş işbirliğine izin veren kararın Konsey tarafından Avrupa Birliği’nin İşleyişi İle İlgili Andlaşma’nın 329. Md.’sinde öngörülen prosedüre uygun bir biçimde alınabileceğini düzenlemektedir.
Bu düzenlemenin devamı olarak Reform Andlaşması Md. 10/3’de Birliğe üye tüm Devletlerin, güçlendirilmiş işbirliğinin müzakerelerine katılabilecekleri, fakat sadece güçlendirilmiş bir işbirliğine katılan üye Devletlerin oy hakları olduğunu, dolayısıyla (Md. 10/4) bu kapsamda alınan kararların sadece söz konusu güçlendirilmiş işbirliğine katılan üye Devletleri bağlayacağı hükümselleştirilmiştir.
Reform Andlaşması’nın, Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası’nı iki temel boyutta etkileyeceği görülmektedir. Bunlar; kurumsal yapının genel olarak uyumu ve Antlaşmanın, ODGP’nın geliştirilmesini tasarlayan hükümleri olarak belirlenebilir. Bu iki temel boyut beraber değerlendirildiğinde ise doğrudan doğruya Birliğin uluslararası sistemdeki rolünün güçlendirilmesinin hedeflendiği saptanmaktadır.
2.2.Reform Antlaşması’nın kavramsal olarak analizlenmesi
Bu saptamalarımızı, Reform Andlaşması’nın OGSP’na dair devamlılıkları ve değişiklikleri bakımından aşağıdaki başlıklar altında incelemek ve belgenin bu politika alanı için anlamını değerlendirmek uygun olacaktır:
Hükümetlerarası İşbirliği Karakteri ve Oy Birliği Prensibi: ODGP ve OGSP’nın önemli bir özelliği olan, hükümetlerarası işbirliği karakteri ve oybirliği prensibi Reform Andlaşması’nda (Md. 27c 4) herhangi bir değişime uğramadan devam etmektedir. Ancak, Reform Andlaşması’nın 1 Ocak 2009 tarihinde yürürlüğe girmesini takiben AB’nin tüzel kişilik kazanacak olması, dış politika için yeni seçenekler yaratacaktır. Zira, AB uluslararası örgütlere ve toplantılara bir uluslararası hukuk süjesi olarak katılabilecek ve normatif yaklaşımlarını destekleyebilecektir.
Dışişleri ve Güvenlik Politikası Birlik Yüksek Temsilcisi: Reform Andlaşması ile getirilen kurumsal yeniliklerin en önemlilerinden bir tanesi hiç şüphesiz, Dışişleri ve Güvenlik Politikası Birlik Yüksek Temsilcisi biriminin oluşturulmasıdır. Reform Andlaşması’nın madde 9e, 13a, 14, 19 hükümleri itibarıyla oluşturulan bu birim; üye Devletlerin ve AB’nin dış politikalarının daha uyumlu formüle edilmesini ve birbirlerini tamamlanmasını sağlamanın yanı sıra daimi temsilcisi olan bir uluslararası aktörün yaratılmasını da amaçlamaktadır. Dışişleri ve Güvenlik Politikası Birlik Yüksek Temsilcisi’nin görevi (Md 9e, 10b, 13, 21) ise genel olarak AB’nin dış ilişkileri ve ODGP’nın kamusal unsurları arasında koordinasyonu etkili bir şekilde temin etmektir. Dışişleri ve Güvenlik Politikası Birlik Yüksek Temsilcisi hiç şüphesiz Birliğin, uluslararası bir aktör olduğunu vurgulamak için oluşturulmuştur. Ancak, etkili bir entegrasyona ya da güvenlik ve savunma alanında asgari işbirliğine doğru Konsey ve Komisyon’un örgütsel geleneklerinin değişiminin yönetimi, Yüksek Temsilci için zorlu bir görev olacaktır. Ayrıca, Yüksek Temsilci’nin, Reform Andlaşması ile oluşturulan bir başka yeni kurum olan, ”Avrupa Konseyi Başkanı(Md. 9e)” ile karşılıklı olan konumu da, Başkan’ın, AB’nin temsilcisi rolünü üstlenmekle görevlendirilmesinden dolayı soyutluklar içermektedir.[27]
Ortak Güvenlik ve Savunma : Ortak güvenlik ve savunma siyasası, ortak dış ve güvenlik siyasasının bütünleşik bir parçasıdır. Birliğe sivil ve askeri varlıklar sağlayarak operasyonel kapasitesini temin eder.Birlik, Birleşmiş Milletler şartı ilkeleri doğrultusunda Birliğin sınırları dışında barışı koruma, çatışmanın önlenmesi ve uluslararası güvenliğin güçlendirilmesi görevlerinde onları kullanabilir.Bu görevlerin ifa edilmesi üye devletlerce temin edilen yeteneklerin kullanılmasıyla gerçekleştirilir.
Ortak güvenlik ve savunma siyasası, ortak bir Birlik savunma siyasasının ilerleyen oluşumunu içermektedir. Bu, Avrupa Konseyi’nin oy birliği ile karar alması halinde ortak bir savunmaya doğru gidecektir. Bu durumda, Avrupa Konseyi, üye devletlere anayasal gerekliklerine uygun bir biçimde böyle bir kararı benimsemelerini tavsiye edecektir. [28]
Petersberg Görevleri :Lizbon Antlaşmasında yapılan değişikliklerden birisi de Petersberg görevlerinin genişletilmesi ve daha önce kriz görevlerine yönelik olan görevlerin çatışma alanlarını da kapsar hale gelmesi olmuştur. Reform Andlaşması ile Petersberg Görevleri’nin genişletilmiş listesi ilk defa Md. 28b ile düzenlemeler kapsamına alınmıştır. Daha geniş bir biçimde belirtirsek, Md. 28b düzenlemeleri ile Md. 28a prg. 1 deki görevlerin, Birliğin sivil ve askeri araçları kullanabildiği durumlarda, barışı koruma ve çatışma sonrası istikrar dâhil, ortak silahsızlanma operasyonları, insani görevleri ve kurtarma görevlerini, askeri danışma ve destek görevlerini, çatışmayı önleme ve barışı koruma görevlerini, kriz görevlerinde muharip güç görevlerini içerdiği belirtilmiştir. Bu görevlerin hedeflerini, kapsamını ve uygulanması için genel koşulları belirleme yetkisi ise Konsey’e verilmiştir. Konsey ayrıca, Md. 28b düzenlemeleri uyarınca alınan kararlar çerçevesinde, bir görevin uygulanmasını istekli ve yeterli olan bir grup üye Devlete verebilmektedir (Md. 28c). Belirttiğimiz bu düzenlemeler hiç şüphesiz, Reform Andlaşması ile AB’nin mevcut olan kısmi askeri rolünün pekiştirildiğinin ve Petersberg Görevleri ile sınırlı bile olsa “Acil Müdahale Gücü”nün kurulmasından itibaren oluşturulan askeri müdahale gücünün artırıldığının bir göstergesidir.[29]
Avrupa Savunma Ajansı : Üye Devletler, aşama aşama askeri yeteneklerini daha iyi hale getirmekle yükümlüdürler. Savunma yeteneklerini geliştirme,araştırma, satın alma ve silahlanma alanındaki Avrupa Savunma Ajansı operasyonel ihtiyaçları tespit edecek, bu ihtiyaçların karşılanması için önlemler alacak, savunma sektörünün endüstriyel ve teknolojik temelini güçlendirmek için çalışmalara destek olacaktır.
Reform Antlaşması Madde 45’e göre Avrupa Savunma Ajansı, Konsey’e tabidir. Görevleri şunlardır :
- Üye devletlerin askeri yetenek hedeflerinin tanımlanmasına ve üye devletlerce verilen yetenek taahhütlerinin gözlemlenmesine katkıda bulunmak;
- Operasyonel ihtiyaçların uyumlaştırılmasını ve rekabet edebilir, etkin tedarik yöntemlerinin benimsenmesini teşvik etmek;
- Askeri yetenekler bakımından hedeflerin gerçekleştirilmesi için çok taraflı projeler önermek, üye devletlerce yürütülen programların koordinasyonunu sağlamak ve belli işbirliği programlarını yönetmek;
- Savunma teknolojisi araştırmasını desteklemek, müşterek araştırma faaliyetlerini koordine etmek ve planlamak, gelecekteki operasyonel ihtiyaçları karşılayacak teknik çözümlerin çalışmasını koordine etmek ve planlamak;
- Savunma sektörünün endüstriyel ve teknolojik temelinin güçlendirilmesi ve askeri harcamaların etkinliğinin artırılması için işe yarar önlemlerin tanımlanmasına ve gerekirse yürütülmesine katkıda bulunmak. [30]
Kalıcı Yapısal İşbirliği : Reform Andlaşması ile OGSP’na getirilen yeniliklerin en çok tartışılanı ve tartışılamaya devam edilecek olanı hiç şüphesiz, kalıcı yapısal işbirliği ve “Kalıcı Yapısal İşbirliği Protokolü”dür. İş bu Protokol ile askeri olanaklara ilişkin kriterleri sağlayan ve taahhütleri yerine getiren ve de kalıcı yapısal işbirliğine katılmak isteyen üye Devletler arasında yakınlaşmaya olanak sağlamanın ana amaç olarak öngörüldüğü saptanmaktadır.
Ancak, kalıcı yapısal işbirliği, sadece operasyonlarla ilgili değildir. Zira, üye Devletlerin askeri birliklerini belli bir plana göre ya da karşılıklı savunma doğrultusunda yerleştiren bağlayıcı olmayan taahhütleri de içermektedir. Kalıcı yapısal işbirliği kapsamında Konsey kararları oybirliği ile alınır. OGSP’nın herhangi bir görevi ise katılan üye Devletleri, Konsey’in oybirliği ile karar almaması durumunda bağlamaz. Bu sebeple, kalıcı yapısal işbirliği’nin amacı, AB’nin operasyonel yeteneklerini “ortak çaba”’ vasıtasıyla artırmaktır denilebilir. Ancak, kalıcı yapısal işbirliği hükümlerinin çoğu halen belirsizdir. Çünkü, katılabilen ya da katılmak isteyen üye Devletlere ve alınacak kararların içeriği ile sonuçlarına riayet edilmesiyle, kalıcı yapısal işbirliği altında gerçekleşecek olan işbirliği çeşidi kesinlikle meşru olacaktır.
Kalıcı yapısal işbirliği alanının taslağı ise kalıcı yapısal işbirliği hakkındaki protokolün 2. maddesinde oluşturulmuştur. Ancak, bu düzenlemede, kalıcı yapısal işbirliğinin diğer önemli unsurları ya da projeler kesin olarak belirtilmemiştir. Bu sebeple de halen AB üyesi Devletlerin Hükümetleri, kalıcı yapısal işbirliğinin nasıl kullanılacağına dair tam bir fikre sahip değildir. Fakat bu belirsizliklere rağmen hiç şüphesiz, kalıcı yapısal işbirliği gibi mevcut projelerin başlamasının en büyük avantajı, üye Devletlerin, işbirliğinin belli rutinine ve geleneklerine alışmaları ve birbirlerini tanımalarıdır.[31]
Dayanışma Hükmü : Anayasal Antlaşmanın öngördüğü ve üye devletlerden birinin bir terörist saldırı ya da tabi veya insan yapısı bir afetle karşı karşıya kalması halinde diğer üye devletlerin askeri olanlar da dahil olmak üzere her türlü aracı harekete geçirerek dayanışmada bulunmaları şeklindeki dayanışma yükümlülüğünün kapsamına, Reform Antlaşması ile “enerji arzı güvenliği” ve “iklim değişikliği ile mücadele” durumları da alınmıştır[32].’Avrupa Birliği vatandaşlarını çok yakından ilgilendirdiği kamuoyu yoklamaları ile ortaya konan bu alanlarda Birliğin daha etkin olma iradesi de böylece dolayl ı biçimde de olsa bir defa daha vurgulanmaktadır.
Nitelikli Oy Çokluğu ilkesi : AB’nin karar alma mekanizmasında oybirliği uygulaması sosyal politikanın belli veçheleri, vergi ve dış politika gibi alanlarda korunurken, diğer alanlarda nitelikli oy çokluğu yöntemi genel ilke olarak benimsenmiş bulunmaktadır. 1987 tarihli Avrupa Tek Senedinden bu yana gerçekleştirilen her kurucu antlaşma değişikliği ile biraz daha yaygınlaştırılan nitelikli oy çokluğu uygulaması Reform Antlaşması ile Avrupa Birliği’nin temel karar yöntemi haline getirilmektedir. AB Konseyi’nde (Zirve) veya AB (Bakanlar) Konseyi’nde bir kararın alınabilmesi için, olumlu oyların üye ülkelerin %55’ini, Birlik toplam nüfusunun %65’ini temsil etmesi ve en az 15 üye devletten gelmesi şartı öngörülmüştür. Bloke edici azınlık ise an az 4 üye devlet olarak belirlenmiştir. Karar önerisinin Komisyondan ya da “Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi”nden gelmemesi halinde ise, olumlu oyların üye devletlerin %72’sini, Birlik toplam nüfusunun da %65′ ini temsil etmesi gerekmektedir. [33]
Sonuç
Nihai olarak çalışmamızdan da anlaşılacağı üzere, ortak bir dış politika yapımı AB çatısı altında 27 ülkenin birlikte uyguladığı örneğin rekabet politikası,tarım politikası, ulaştırma politikası gibi ulus-üstü bir yapıda yer alan politikaların yapımından çok daha farklı bir nitelik arzeder. [34]
Soğuk Savaş sonrası dönemde Atlantik ötesi ittifaka zarar vermeksizin Avrupa’nın güvenlik alanındaki sorumluluğunu arttırma arayışları başlamıştır. Avrupalıların AB çerçevesinde geliştirmeye çalıştığı AGSP bunun en önemli sonuçlarından birisidir. AGSP, hem AB’nin ODGP’nin bir parçası hem de Avrupa dış politikasına askeri boyut kazandıran bir politikadır.[35]
AB’nin ekonomik,sosyal ve kültürel bütünleşmesine ivme kazandırması hedeflenen Lizbon Antlaşması, Maastricht, Amsterdam ve reddedilen AB Anayasası antlaşmalarından farklı olarak yeni bir antlaşma olmayıp, mevcut kurucu antlaşmalar niteliğindeki ABA’yı ve Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşma(ATA)’yı değiştiren hükümler içermektedir. Bu nedenle Lizbon Antlaşması, Reform Antlaşması olarak da adlandırılmaktadır. Lizbon Antlaşması ile ABA’nın ismi muhafaza edilirken, ATA’nın ismi Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma (ABİHA) olarak değiştirilmiştir. İsim değişikliğinin yanı sıra iki antlaşmanın içeriğinde de değişiklikler gerçekleştirilmiş, antlaşmalara yeni hükümler eklendiği gibi birçok maddenin numarası değiştirilmiştir.Bunun dışında Lizbon Antlaşması’nda ABA ile ABİHA arasında fark bulunmadığı, AB’nin tek bir tüzel kişiliğe sahip olduğu belirtilmiştir. [36]
Ayrıca Reform Antlaşmasının birliğin güvenlik politikasına yönelik en somut etkisi, Petersberg görevlerinin genişletilmesiyle edinilen, ‘kriz yönetimi’ ilkesinin ‘çatışma yönetimi’ ilkesiyle yer değiştirmesi olarak saptanabilir. Görev alan ve tanımlamalarının genişletilmesi ve derinleştirilmesi, her ne kadar uluslararası ortamda meydana gelen sorunlara birlik olarak yaklaşımın başarılamadığı konusunda eleştirilere maruz kalsa da Avrupa Birliği’nde Ortak Dış ve Güvenlik Politikasının geleceği adına umut vericidir.
Kaynakça
cvce.eu. (1961, Kasım 2). Kasım 30, 2017 tarihinde Fouchet Plan: http://www.cvce.eu/en/publications/historical-events adresinden alındı
Arsava, A. F. (Bahar 2002). Nice Antlaşması’nın Getirdikleri. Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, 1-30.
Avrupa Birliği Resmi sitesi. (tarih yok). Aralık 1, 2017 tarihinde europe.eu: http://www.europe.eu adresinden alındı
Baykal, S. (2007). Reform Antlaşması ve Getirdikleri : Kurumsal Yapı çerçevesinde genel bir değerlendirme. Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi.
Bilgen, P. (2009). ODGP ve AGSP ekseninde Türkiye-AB İlişkileri. Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları Araştırma Merkezi, 19.
Buharalı, C. (Aralık 2002). Avrupa güvenliğinde AB ve Türkiye . İstanbul: Arı Düşünce ve Toplumsal Gelişim Derneği.
Dağcı, K. (2008). Avrupa Birliği’nin Dış Politikası: Soğuk Savaş sonrasında ortak bir dış politika yapımı mümkün mü? Uluslararası Türkiye Cumhuriyeti Sempozyumu Bildirileri, (s. 466-474). Isparta.
Efe, H. (2010). Soğuk Savaş döneminde Avrupa’da ortak dış politika oluşturma çabaları. Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, 9(1), 37-62.
Enver Bozkurt, M. Ö. (2008). Avrupa Birliği Hukuku. Ankara: Asil Yayım.
Federica Bicci, C. C. (tarih yok). The COREU Network and the circulation of information within EU Foreign Policy. Journal of European Integration, 1-3.
Genç, B. Ö.-M. (Şubat 2005). Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikasının Türkiye-AB İlişkilerine Etkileri. Aktüel Yayınları.
Keskin, H. (2014). Mitos’tan Lizbon’a Avrupa Birliği El Kitabı. Ankara: Seçkin Yayıncılık.
Kocamaz, S. (2010). Lizbon Antlaşması Çerçevesinde AB Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası’nın Geleceği. Ege Akademik Bakış Dergisi, 955.
Özdal, B. (tarih yok). Lizbon Reform Antlaşmasının Ortak Güvenlik ve Savunma Politikasına İlişkin Düzenlemelerinin Analizi. DergiPark, 137.
Özdemir, B. (Ekim 2002). Avrupa’nın Güvenlik ve Savunma Yapısı ve Türkiye. İstanbul: İKV Yayınları.
Özgen, C. (Temmuz 2016). Avrupa Birliği Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’nda ilk çatlak:Libya Krizi. Sosyal Bilimler Araştırmaları Dergisi, 143-176.
Reçber, K. (Kasım 2008). Avrupa Birliği’nde değişim ihtiyacı : Avrupa Toplulukları ortadan kaldırılıyor (Hukuksal bir analiz). Global Strateji Dergisi, 83-84.
Tangör, B. (2010). Avrupa Birliği’nin Dış Güvenlik ve Savunma Politikaları.OGSP. Ankara: Seçkin Yayıncılık.
Tezcan, E. (27-30 Mart 2008). Anayasa’dan Lizbon Antlaşması’na, AB’de Temel metin tartışmaları. Küreselleşme Demokratikleşme ve Türkiye Uluslararası Sempozyum Bildiri Kitabı (s. 74-76). Antalya: Akdeniz Üniversitesi.
Ülger, İ. K. (2002). Avrupa Birliğinde Siyasal Bütünleşme. Gündoğan Yayınları.
Ülger, İ. K. (Şubat 2005). Avrupa Birliği Dış Politikası ve AB Genişlemesi, AB üzerine notlar. Ankara: Nobel Yayın Dağıtım.
Ünal Tekinalp, G. T. (2000). Avrupa Birliği Hukuku. İstanbul: Beta Yayınları.
Zhussipbek, G. (2009). 2007 Lizbon Antlaşması, Avrupa Savunma Politikasının tanımı ve özellikleri, güvenlik aktörü olarak AB’nin nitelikleri. Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, 139-164.
[1] Makalenin yazıldığı tarih olan 30 Kasım 2017 kastedilmektedir.
[2] Haydar Efe : ‘Soğuk Savaş döneminde Avrupa’da ortak dış politika oluşturma çabaları’, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi,Cilt:9,s.42
[3] Fouchet Plan 1 (2 November 1961), https://www.cvce.eu/en/epublications/eisc/historical-events , (30.11.2017)
[4] Burak Özdemir, ‘Avrupa’nın Güvenlik ve Savunma Yapısı ve Türkiye’, İKV Yayını, No:171,İstanbul, Ekim 2002, s.4.
[5] Ünal Tekinalp, Gülören Tekinalp, ‘Avrupa Birliği Hukuku’, Beta Yayınları, İstanbul, 2000, s.11.
[6] Federica Bicci,Caterina Carta,: ‘The COREU Network and the Circulation of İnformation Within EU Foreign Policy’, Journal of European Integration, Volume:34,s.1.
[7] Haydar Efe : ‘Soğuk Savaş döneminde Avrupa’da ortak dış politika oluşturma çabaları’, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi,Cilt:9,s.42.
[8] Barış Özdal,Mehmet Genç,: ‘Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası’nın Türkiye-AB ilişkilerine Etkileri’ , Aktüel Yayınları, 1.baskı, Şubat 2005, s.96.
[9] Haydar Efe : ‘Soğuk Savaş döneminde Avrupa’da ortak dış politika oluşturma çabaları’, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi,Cilt:9,s.50.
[10] İrfan Kaya Ülger, “Avrupa Dış Politikası ve AB Genişlemesi”, Avrupa Birliği Üzerine Notlar, Nobel Yayın Dağıtım, 1. baskı, Ankara, Subat 2005, s.65
[11] Can Buharalı, Avrupa Güvenliğinde AB ve Türkiye, Arı Düşünce ve Toplumsal Gelişim Derneği, İstanbul, Aralık 2002, s. 18.
[12] Enver Bozkurt, Mehmet Özcan, Arif Köktaş, Avrupa Birliği Hukuku,Asil Yayım, 4. baskı, 2008, Ankara, s.298.
[13]Single European Act , https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/treaties_establishing_the_european_communities_single_european_act_en.pdf(1.12.2017)
[14] Single European Act , https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/treaties_establishing_the_european_communities_single_european_act_en.pdf(1.12.2017)
[15] Sinem Kocamaz : ‘Lizbon Antlaşması Çerçevesinde Avrupa Birliği Ortak Güvenlik ve Savunma Politikasının Geleceği’, Ege Akademik Bakış Dergisi,2010, s.955.
[16] Barış Özdal, Mehmet Genç:,’ AGSP’nın Türkiye-AB ilişkilerine Etkileri’, Aktüel 2005, s.152
[17] İrfan Kaya Ülger:, ‘Avrupa Birliğinde Siyasal Bütünleşme’, Gündoğan Yayınları, 2002, s.104-105
[18] Pınar Bilgen:, “ODGP ve AGSP Ekseninde Türkiye-AB İlişkileri”, Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi, Ankara 2009, s.19.
[19] Barış Özdal, Mehmet Genç:,’ AGSP’nın Türkiye-AB ilişkilerine Etkileri’, Aktüel 2005, s.162
[20] Sinem Kocamaz : ‘Lizbon Antlaşması Çerçevesinde Avrupa Birliği Ortak Güvenlik ve Savunma Politikasının Geleceği’, Ege Akademik Bakış Dergisi,2010, s.956.
[21] Ayşe Füsun Arsava:, “Nice Antlaşmasının Getirdikleri”, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, Cilt 1, Sayı: 2, Bahar 2002, s. 1–30.
[22] http://europa.eu/european_council/conclusions/index_en.htm. (1.12.2017)
[23] Barış Özdal:,’Lizbon Reform Antlaşması’nın Ortak Güvenlik ve Savunma Politikasına İlişkin Düzenlemelerinin Analizi’, (http://dergipark.gov.tr/download/article-file/84549) (1.12.2017), s.137.
[24] Kamuran Reçber:, “Avrupa Birliği’nde Değişim İhtiyacı: Avrupa Toplulukları Ortadan Kaldırılıyor (Hukuksal Bir Analiz)”, Global Strateji; Yıl 3, Sayı 12, Kış 2008, s. 83–84.
[25] Ercüment Tezcan:, “Anayasa’dan Lizbon Antlaşması’na: Avrupa Birliği’nde Temel Metin Tartışmaları”, Küreselleşme, Demokratikleşme ve Türkiye Uluslararası Sempozyum Bildiri Kitabı, 27-30 Mart 2008 Antalya : Akdeniz Üniversitesi İİBF- Akdeniz Üniversitesi Yayın No. 12, 2008, s. 74-76.
[26] Hakan Keskin:, ‘Mitos’tan Lizbon’a Avrupa Birliği El Kitabı : Lizbon Antlaşması ve Hırvatistan’ın Katılımı ile değişen AB’ , Birinci Baskı, Seçkin yayınları, Ankara, Eylül 2014, s.224.
[27] Barış Özdal:,’Lizbon Reform Antlaşması’nın Ortak Güvenlik ve Savunma Politikasına İlişkin Düzenlemelerinin Analizi’, (http://dergipark.gov.tr/download/article-file/84549) (1.12.2017), s.146-148.
[28] Burak Tangör:,’Avrupa Birliği’nin Dış Güvenlik ve Savunma Politikaları : OGSP’,Birinci Baskı,Seçkin Yayıncılık, Ankara,2010, s.214.
[29] Barış Özdal:,’Lizbon Reform Antlaşması’nın Ortak Güvenlik ve Savunma Politikasına İlişkin Düzenlemelerinin Analizi’, (http://dergipark.gov.tr/download/article-file/84549) (1.12.2017), s.148-151.
[30] ‘http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/TreatyOfLisbon’ (1.12.2017)
[31] Barış Özdal:,’Lizbon Reform Antlaşması’nın Ortak Güvenlik ve Savunma Politikasına İlişkin Düzenlemelerinin Analizi’, (http://dergipark.gov.tr/download/article-file/84549) (1.12.2017), s.152.
[32] Reform Antlaşması ile getirilen Avrupa Birliğinin İşleyişi Hakkında Antlaşma (eski AT Antlaşması ) madde 188(r).
[33] Sanem Baykal :,’Reform Antlaşması ve Getirdikleri : Kurumsal yapı çerçevesinde genel bir değerlendirme.’ Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi,Cilt :7, No:1,(Güz:2007) s.45-67.
[34] Kenan Dağcı:,’Avrupa Birliği’nin Dış Politikası: Soğuk Savaş Sonrasında Ortak bir Dış Politika yapımı mümkün mü?’,Uluslararası Türkiye Cumhuriyeti Sempozyumu Bildirileri,22-24 Ekim 2008, Isparta,s.466-474.
[35] Galym Zhussipbek :,’2007 Lizbon Antlaşması, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası’nın tanımı ve özellikleri, güvenlik aktörü olarak AB’nin nitelikleri’, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi,Cilt:8, No:1,(Yıl:2009),s.139-164.
[36] Cenk Özgen :, ‘Avrupa Birliği Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası’nda ilk çatlak : Libya Krizi’, Sosyal Bilimler Araştırmaları Dergisi, Temmuz 2016, s.143-176.
